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省人大常委会执法检查组关于检查《辽宁省优化营商环境条例》贯彻实施情况的报告

2018/10/16 16:29:27

为进一步推动《辽宁省优化营商环境条例》(以下简称《条例》)的贯彻实施,省人大常委会按照2018年工作计划,自8月中旬起开展了对《条例》的执法检查。根据常委会第七次主任会议通过的工作方案,8月13日,执法检查组召开全体会议,听取省政府关于全省贯彻实施《条例》工作情况的汇报,并就执法检查工作进行了动员部署。省编委办、发改委、公安厅、财政厅、商务厅、工商局、政府法制办、营商环境建设监督局、监察委、法院、工商联等有关部门提交了书面汇报材料。会后,执法检查组分成三个小组,分别由省人大常委会党组副书记、副主任孙轶和省人大常委会副主任张铁民、康捷带队,深入沈阳、鞍山、本溪、阜新、辽阳、朝阳等市,就当地贯彻实施《条例》情况包括“放管服”改革情况进行检查。检查组在各市通过听取当地政府汇报、与企业(共计约48家)座谈、实地检查等方式,认真了解我省营商环境建设工作的实际情况。同时,委托检查组未到的市人大常委会对当地贯彻实施《条例》情况进行自查。在此基础之上,检查组还与部分商会代表进行了座谈,进一步了解企业对贯彻执行《条例》工作的意见建议。

检查中,检查组把解决实际问题作为检查工作的出发点和落脚点,对座谈中大家提出的问题现场交办政府有关部门,能当场解决的当场解决,需要研究的事后要将办理结果书面反馈至检查组。现将检查情况报告如下:

一、基本情况

自2017年2月1日《条例》正式实施以来,全省各级党委、政府及其相关部门都将《条例》作为优化营商环境各项工作的重要依据和主要抓手,积极推进贯彻落实工作。经过一年多努力,全省上下优化营商环境意识明显增强,市场环境逐步改善,政府服务不断优化,良好舆论氛围初步形成,企业群众办事便利度、满意度不断提升,营商环境建设取得了重要阶段性成果。随着营商环境的不断改善,我省的投资吸引力正在不断增强,今年1至7月,民营企业对辽宁投资674个项目,到位资金1137.9亿元,同比增长48.8%;全省新登记各类市场主体38.1万户,同比增长9.1%,新登记企业和个体工商户的数量均出现较大增幅。

(一)体制机制不断完善,贯彻落实《条例》的工作推进体系初步形成。为全面深入推进《条例》的贯彻落实,我省从体制和机制两个层面构建起了工作推进体系。一是优化营商环境的制度框架基本形成。围绕《条例》的贯彻实施,省、市各级政府出台了一系列制度性政策文件,为进一步优化营商环境提供了制度保障。从省级层面看,共计约20部省政府规章相继出台。各市也围绕《条例》制定了一系列配套政策措施,例如沈阳市下发了《关于打造国际化营商环境意见》等100余个制度性政策文件,辽阳市、阜新市与营商环境建设相关的地方性法规也已相继出台。这些意见办法的实施,规范了政府行为,有效提高了市场主体创新创业的积极性,为《条例》的贯彻实施提供了有力支撑。全省法院在优化营商环境方面也作出了大量努力,例如全面推进知识产权刑事、民事、行政审判“三合一”改革,印发了《辽宁省高级人民法院关于在全省推进知识产权民事、行政和刑事案件审判“三合一”工作实施方案》,统一审理辖区内第一审知识产权民事、行政和刑事案件。二是组织体系不断完善。按照《条例》规定,全省各级政府及有关部门都建立了相对完整的组织架构。2017年3月,经中编办批准,在不增一编、不进一人的情况下,省政府转变原省企业服务局职能,组建省营商环境建设监督局,负责组织指导、统筹协调、监督检查全省营商环境建设工作。目前,全省各市都组建了专门的营商环境建设监督机构,推动《条例》贯彻落实向县、区延伸。应该说,在推进《条例》贯彻实施方面,全省已经形成了上下贯通、协同配合、互相促进的工作格局。

(二)宣传培训工作有序开展,贯彻落实《条例》的良好社会氛围逐步形成。自《条例》颁布实施后,各地通过采取专家授课、专题讲座、企业家经验交流、典型案例剖析等多种形式,对营商环境建设相关单位负责同志进行专门培训,各级党校、行政学院和社会主义学院也将《条例》列为重要培训内容,进一步提升了领导干部的思想认识和工作能力。同时,各地区还通过多种形式对《条例》进行深入解读,宣传当地优化营商环境政策举措,营造共同推进营商环境建设的良好社会氛围。例如,自《条例》实施以来,沈阳分别在电台、电视台、日报社开设《营商观察》《助力营商》《聚焦营商》等专栏,共推出171期宣传解读《条例》;《沈阳新政》《政策说明书》等栏目宣传营商政策举措370期。大连市在《大连日报》《大连晚报》等报纸媒体刊发营商环境建设相关报道243篇,通过电视台播发报道175次,政务网站、微信公众号推送相关信息700余条。

(三)简政放权持续推进,“放管服”改革不断深化。一是持续推进减权放权。按照国务院要求,2017年我省分5批次共取消调整行政职权315项。2018年,按照“需求导向、依法依规”的原则,我省积极推进向重点领域赋权,向辽宁自贸试验区各片区、省沈抚新区、大连金普新区及大连高新技术产业园区4个重点园区管委会赋予省级行政职权近500项。二是商事制度改革深入推进。今年7月1日起,全面实行“32证合一”。在沈阳开展不动产登记试点,已实现“一个窗口”5个工作日办结。企业开办时间压缩至3.5天,身份证、户籍等21项证照办理和审批服务办理时限实现了全国最优。三是服务便民化水平进一步提升。我省启动了8890政务便民服务平台建设,打造集政务服务、公共服务、社会服务于一体的综合性、非紧急救助类服务平台,已在沈阳、锦州、营口3市试运行,年底前全省将全部开通。四是广泛推广项目管家制度。各地发扬“店小二”精神服务重大项目。据不完全统计,今年以来,全省超过一千个大项目实现了代办制。

(四)专项整治行动成效明显,企业和群众获得感进一步增强。针对企业群众反映强烈的问题,我省各级政府及有关部门开展了一系列专项整治活动,取得了明显成效。一是“纠四风”专项整治全面开展。通过开展对9个方面91个具体问题的专项整治,干部队伍依法行政、依规办事的意识明显增强。二是“办事难”专项整治取得阶段性成果。针对“证明多”等群众反映的“烦心事”开展了专项行动,压缩办证时限、降低办证费用、推动简易核名等8项任务已全部按时间节点完成。三是基本解决执行难攻坚任务取得了阶段性成效。今年上半年,全省各级法院执结案件同比增长21.58%,执行到位资金同比增长54.30%,为全面完成基本解决“执行难”目标任务奠定了良好基础。四是政府失信行为专项整治工作取得重要进展。省财政厅联合省发改委、商务厅,围绕政府失信行为问题开展了专项行动,从清理偿还政府工程款、严格政府投资项目审批、规范招商引资政府履约行为三方面着力,推进政务诚信建设,全省政府欠款余额降幅明显。五是案例督办力度进一步加大。建立了典型问题案例督办机制,形成对营商环境建设中违法问题的震慑效应和高压态势,切实维护了《条例》的严肃性和权威性。

二、存在的主要问题

虽然我省各级政府及其部门在推动《条例》贯彻实施方面取得了一些成绩,但对照先进地区的水平、对照企业和群众的期盼、对照高质量发展要求,辽宁营商环境建设工作还存在一些亟待解决的问题。

(一)思想观念有待进一步解放。一是对营商环境建设内容理解有偏差。座谈中一些企业负责人反映,一些地区和部门的营商环境建设工作更多侧重于加快审批速度、简化审批流程,对服务企业落地倾注力度较大,对服务企业后期发展的关注还不够多。二是少数干部市场经济、法制观念淡薄,服务意识不强,遇到问题依然习惯用行政命令去解决,忽视了市场在资源配置中的决定性作用,对法规执行力度也有待加强。有的干部怕担责任、怕冒风险,不愿意接触企业家特别是民营企业家,只怕“不清”、不怕“不亲”,使得政商关系由过去的“脸难看、门难进”变成了“脸好看、事不办”,政商之间缺少了必要的互信。三是贯彻《条例》的紧迫感不强。有的干部抱着“不求有功、只求无过”的想法对待工作,对进一步加快营商环境建设的紧迫性认识不足。

(二)体制机制需要进一步完善。一是体制改革不配套。目前全省共有5个市、32个县区组建了行政审批局,初步实现了“一枚印章管审批”,但“纵横”关系不匹配和法规不配套等问题一直困扰这种行政审批局模式的发展。我省已组建的行政审批局都是在市、县、区层级,省级单位还没有成立行政审批局。这就造成一些地区成立行政审批局后,没有“职责同构”的上级主管部门,致使相关业务部门的上下级沟通和协调困难,增加了工作难度。同时,由于一些用于规范地方行政审批事项的上位法或规范性文件修改相对滞后,一些专业性较强的审批事项法律责任主体还在原单位,如果纳入审批局则缺乏上位法支撑。二是“放管服”改革实效性需要进一步提升。主要体现在对县区基层承接能力的研究还不够,下放的权力不配套、不衔接、不到位,权力下放的精准度、针对性、协同性还有待于进一步提高,地方政府工作部门职能增加与基层编制严重不足之间的矛盾也日益凸现。三是评估工作有待完善。对营商环境建设准确客观的评估,是我们实时把握实际进展、明确努力方向的基础条件。从检查情况看,有的市通过购买服务的方式聘请第三方进行评估,有的市自己组织评估,评估的标准、水平差异较大,这也使得各级政府对自身营商环境建设情况很难有清楚认识。

(三)服务效能还有待进一步提升。一是行政许可事项进驻大厅工作开展不平衡,基层进展缓慢。部分市进驻比例低于70%,各县(市)区平均进驻比例只有57.8%。二是审批大厅仍然存在授权不充分、“前店后厂”问题。各市进驻大厅的审批事项能在大厅内完成审批的平均比例为79.4%。三是各市“网上办”服务事项与国家要求存在较大差距。按照国家和省有关要求,2018年底,省级政务服务事项网上可办率不低于80%,市县不低于70%。目前,省级政务服务事项“网上办”达到97.5%,高于国家要求。各市除大连和葫芦岛之外,都与目标要求有一定距离。四是综合窗口建设还需积极推进。虽然沈阳、抚顺、辽阳等市在综合窗口建设方面已经形成了较为成型的经验,但部分地区还存在着对“一个窗口”的概念把握不够准确、跨部门协调力度不够、综合窗口建设工作紧迫感不强等问题。

(四)政府失信、新官不理旧账问题仍然存在。从省工商联今年6月的调查问卷看,我省各级政府失信问题主要集中在政府拖欠工程款、政策不连续,“新官不认旧账”现象和政府部门相互推诿扯皮、不担当等问题。在遭遇“政府失信行为”之后,企业投诉渠道不顺畅,投诉案件的解决率低。执法检查组在检查中发现,虽经专项整治,政府失信、新官不理旧账问题在一些地区仍然或多或少存在。由于很多历史遗留问题比较棘手难解决,一些干部就把这些历史遗留问题当成负担,不闻不问、视而不见。另外,拖欠企业工程款或物资款问题也是企业反映比较集中的问题。

(五)企业生产经营要素成本高、获取便利性差。一是企业在用人方面困难突出。检查中,一些企业反映在普通劳动力方面,受员工工资、原材料价格上涨等外部因素的影响,企业劳动力成本不断上升,部分地区出现短缺。同时,企业招才引智也面临很大压力,特别是一些关键领域关键人才引进更为困难,有的企业即使开出高额薪金,但由于整体创业环境不佳,更缺少相关政策支持,企业很难引进人才留住人才。二是融资难问题仍旧存在。我省企业融资渠道狭窄,普遍通过银行贷款方式进行融资,金融产品创新力度不够,担保服务体系也不发达,多数企业没有与担保机构开展过合作。企业本身也缺乏现代金融理念,不愿通过股权融资等新方式进行融资。

三、进一步推进《条例》贯彻实施的建议

根据检查发现的问题,结合检查组各位成员、各地区、各部门和企业家代表意见,为进一步推进《条例》的贯彻实施,提出以下五个方面意见建议:

(一)进一步提高认识、解放思想,树立打赢持久战的信念和勇气。一是要充分认识加快营商环境建设的重要性和紧迫性。营商环境不优化不行,优化慢了也不行。面对激烈的外部竞争,面对老工业基地振兴的迫切需要,各级政府及有关部门一定要从战略和全局高度,以更大决心、更强力度、更实举措推进这项工作,为经济社会发展提供强劲动力。二是要有打持久战的思想准备。营商环境建设涉及面广,需要解决的问题多,不可能一蹴而就。必须充分认识营商环境建设的长期性和艰巨性,做好打持久战的准备,以久久为功的战略定力持续推进好这项工作。三是要进一步强化市场意识。各级政府及有关部门要在努力构建“亲”“清”政商关系的前提下,与企业多联系、多接触、多沟通,对企业反映强烈的问题和建议进行归纳汇总,了解企业在生产经营过程中的难点所在,组织有关部门对其进行讨论分析,拿出切实可行的办法和措施,使我省营商环境建设中存在的问题真正得到解决。四是要加强业务交流。各级政府及部门之间要及时沟通交流彼此营商环境建设的成功经验,以减少试错成本,提高工作实效。

(二)进一步完善体制机制,为营商环境建设提供坚实的制度保障。一是坚持立改废释并举,为优化营商环境提供法制保障。要加快开展法规、规章、规范性文件的清理工作,及时清理不适应营商环境健康发展的相关规定。同时,发挥立法的导向作用,构建较为完善的制度体系,将有利于优化营商环境的重点立法项目列入立法计划。二是完善激励机制,促进干部作风转变。建议从省级层面建立容错纠错机制,让干部从“怕出错、不干事”的顾虑中解脱出来,让敢于担当、善于担当的干部受到尊重、得到重用,让不作为的人员没有市场。三是将“政府诚信”纳入具体评价考核体系,努力营造各级干部特别是党员领导干部维护发展大局、维护政府诚信、敬畏法律底线的和谐氛围,推进“诚信辽宁”建设。四是加快建立全省统一规范的营商环境评价体系。要按照国务院关于开展营商环境评价的有关要求,借鉴世界银行标准,对照国家试点内容,参考先进地区的成熟做法,加快研究建立全省统一的营商环境建设评价体系。建议借鉴沈阳、辽阳经验,聘请专业的第三方开展营商环境评价,倒逼各地区、各单位正视问题、查找不足、补齐短板,争创优质营商环境。

(三)以提高服务效能为核心,深化“放管服”改革。一是进一步提高简政放权含金量。要按照国务院关于“放管服”改革的要求和部署,以“取消为主,数量与质量并重,向市场、下级、社会放权并重”的原则,该“减”的彻底减掉,该“清”的彻底清除,该“放”的“放”到位,切实提高简政放权的质量。二是要深入推行行政审批局模式。建议有条件的地区继续探索设立行政审批局,对于已经设立的,要按照审批职能“应划必划、应调必调”的原则,将能划转的行政审批事项和职能特别是对行政审批改革起到关键作用的事项和职能全部划到行政审批局,真正实现“一枚印章管审批”。三是加强对基层政府业务指导,切实提高下一级政府承接能力。对于将要下放的权力,政府要做好前期的调研和准备工作,对确实不具备承接能力的基层政府,上级政府要给予人力、物力和财力上的支持,以确保行政职权放得下、接得住、管得好。同时坚持放管并重的原则,放权部门应建立业务指导体系,定期指派专人主动到接权部门进行指导培训,同时移交与下放职权相配套的各项操作流程及政策依据。四是要创新政务服务方式,提高政府办事效率,提升透明度和可预期性。要按照国家“互联网+政务服务”技术标准推进政务服务建设,加快政府信息系统互联互通,完善商事主体综合服务平台、综合便民服务平台,早日实现政务事项应上尽上、全程在线办理;推进行政许可标准化,持续精简审批材料,优化审批流程,规范审批行为,提高审批效率。五是继续深入开展“纠四风”“办事难”专项整治。要在进一步巩固前期整治成果的基础上,继续针对企业群众反映强烈的热点、难点痛点堵点问题开展专项整治,对已经落地的便企利民措施形成长效机制,杜绝“一阵风”现象。

(四)以企业需求为导向,多渠道降低企业经营成本。一是要坚持引进人才和留住人才两手抓、两手都要硬。一方面要采取有力措施,多方位加强人力资源的培养和引进。另一方面要出台留住本地人才的政策措施。总的看,我省人口总体受教育水平较高,产业技术工人数量较多,很多本地人才因为情感惯性、交际圈子、生活习惯等原因,更青睐于留在辽宁发展。为此我们要进一步完善人才政策体系,在留住本土人才的政策环境打造上作出更多努力。二是切实解决企业融资难、融资贵问题。政府有关部门要按照政府引导、企业主体、市场运作、创新驱动、规范发展的原则,大力支持企业上市发展,引导企业充分利用境内外证券交易平台,降低资金使用成本;要深入开展银政企合作,不断提高服务效率和服务质量,共同推动降低企业获得信贷难度和成本;要加强企业间股份合作,在讲诚信基础上,实现更多企业的联合和相互参股。


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