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省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国大气污染防治法》实施情况的报告

2018/8/23 9:23:17

——2018年7月24日在辽宁省第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议上

  辽宁省人民代表大会常务委员会:

  今年5月至6月,全国人大常委会开展了《中华人民共和国大气污染防治法》执法检查。本次执法检查由栗战书委员长亲自担任组长,王晨、沈跃跃、丁仲礼副委员长,杨振武秘书长和全国人大环资委高虎城主任委员任副组长,分成4个检查小组,分赴河南、内蒙古、山西、陕西、山东、河北、安徽、江苏等8个省区开展执法检查。7月9日至10日,全国人大常委会召开第四次会议。会议议程:一是听取和审议全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国大气污染防治法》实施情况的报告并进行专题询问;二是听取和审议《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议(草案)》。栗战书委员长在会议上强调,这次会议是经委员长会议决定,专题研究全国人大常委会开展大气污染防治法执法检查情况,推动党中央关于生态环境保护重大决策部署贯彻落实而加开的一次专门会议。目的是要以实际行动学习宣传和贯彻落实习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神,贯彻党中央关于打好污染防治攻坚战的决策部署,为加强生态文明建设贡献人大力量。他要求各级人大及其常委会要把生态文明建设作为重要领域,建立健全最严格最严密的生态环境保护法律制度,大力推动生态环境保护法律全面有效实施。

  受全国人大常委会委托,我省人大常委会负责对全省大气污染防治法贯彻实施情况开展自查。为了做好自查工作,组成了由副主任张铁民任组长,省人大环资城建委部分组成人员、部分全国人大代表和省人大代表为成员的执法检查组,采取实地检查、随机抽查和召开五级人大代表座谈会等方式,认真开展了检查,按照全国人大常委会要求,于6月15日将执法检查报告报送了全国人大常委会。在检查过程中,听取了省直有关部门贯彻大气污染防治法情况汇报,先后赴沈阳、盘锦、营口市,采取召开座谈会、实地检查、随机抽查等方式开展检查。同时,组织我省其他11个市人大常委会开展自查并提交自查报告,使这次执法检查在全省范围内实现全覆盖。现将我省的执法检查报告提请省人大常委会第四次会议审议。

  一、大气污染防治法实施的基本情况

  自2016年1月1日大气污染防治法修订实施以来,省委、省政府高度重视,始终把贯彻落实法律要求,推动大气质量持续改善作为践行习近平生态文明思想的重要抓手,贯彻落实党中央决策部署的具体行动,破解辽宁生态顽疾的有力武器,打好污染防治攻坚战的重中之重。从“控煤、控企、控尘、控车船、控秸秆、控餐饮”的“六控”入手,采取有力措施,依法解决大气污染突出问题,推动大气污染防治法有效落实,我省大气环境质量显著改善,人民群众的蓝天幸福感显著增强。

  (一)从法规制度层面推动大气污染防治法落实

  1.出台多件地方性法规和配套规章政策。2017年,省政府提请省人大常委会审议了《辽宁省大气污染防治条例》获得通过,结合我省实际进一步细化了上位法的规定,增强了法律的可操作性,为我省大气污染防治提供了法制保障。近几年,省政府还提请审议了《辽宁省环境保护条例(修订)》《辽宁省机动车污染防治条例》《辽宁省城市供暖条例》等地方性法规草案并获得通过,相关条款均对大气污染防治做出了法律规定。省政府出台了《辽宁省扬尘污染防治管理办法》等政府规章,根据国务院大气治理行动计划即大气“十条”,制定了《辽宁省大气污染防治行动计划实施方案》,有效促进了大气污染防治法在我省的贯彻落实。

  2.制定相关制度。一是严格实行煤炭消费总量控制制度。印发了《辽宁省控制煤炭消费总量工作方案(2018-2020年)》,将2018-2020年燃煤量控制指标分解到各市,实施年度考核。同时,强化重点城市煤炭总量控制预测预警。开展了全省散煤燃烧使用摸底调查,组织各市政府对散煤使用情况进行调查和统计,制定了《辽宁省散煤替代实施意见》。二是依法实施排污许可制度。制定了《辽宁省控制污染物排放许可制实施计划》,先后发布了火电、造纸、水泥等15个行业排污许可证申领通告,逐行业推进排污许可制实施,目前完成了火电、造纸等14个重点行业排污许可证核发工作,累计核发排污许可证457张。三是实行区域联防联控。我省以辽宁中部城市群为主战场,统一规划、统一标准、统一监测、统一监管、统一评估、统一污染防治措施,强化沈阳经济区及周边区域联防联控。四是紧盯重点时段,加强重污染天气预警与应对。我省及各市均制定了重污染天气应急预报预警方案。以秋冬和初春为重点,通过采取重污染天气应急预案评估与修订、实施冬季错峰生产、强化秸杆禁烧等措施,妥善应对重污染天气。

  (二)建立大气治理目标责任体系,强化制度执行

  1.全省生态环境建设责任体系基本建立。在责任分工方面,出台了《党委、政府及其有关部门环境保护工作责任规定(试行)》,明确了党委、政府及省直43个部门的环境保护工作责任;在强化责任落实方面,出台了《辽宁省环境保护督察方案(试行)》,建立了省级环保督察制度;在考核评价方面,出台了《辽宁省生态文明建设目标评价考核办法》《辽宁省生态文明建设目标评价体系》《辽宁省绿色评价指标体系》等文件,将生态文明建设和生态环境保护列入领导班子和领导干部考核重要内容,且不断加大比重;在责任追究方面,出台了《辽宁省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则(试行)》,开展了党政领导干部自然资源资产离任审计,有效形成了生态环境建设责任有分工、有落实、有考核、有追究的责任体系。

  2.严格推动责任落实落地。省政府与各市签订了环境保护目标责任状,将国家和省委、省政府明确的环境保护目标任务进行细化分解,落实到各市政府;各市也相应进行细化分解,落实到区(县、市)政府和有关部门。2017年对沈阳、大连、鞍山和营口市组织开展了为期15天的省级环保督察,推动落实环境保护“党政同责、一岗双责”。2018年7月下旬将启动余下10市的省级环保督察,两年内实现省级环保督察全覆盖。

  3.严格监管执法,保持环境执法高压态势。严格落实大气污染防治法对企业达标排放的法律规定,对重点行业、重点企业进行实时监管,对重点排污企业实行实时在线监测,实现了从管一般情形到管重污染天气等特殊时段,从针对企业到每个具体排污口,从以浓度为主向浓度和总量并重转变。开展了燃煤锅炉专项执法检查,钢铁、水泥、平板玻璃等重点行业环境保护专项执法检查,重污染天气期间大气治理专项执法,“散乱污”企业专项整治等行动,坚持严管重罚,持续保持大气污染执法高压态势。

  (三)依法推进解决大气污染突出问题

  1.控煤。加大燃煤小锅炉拆除力度,2016至2017年全省拆除10吨以下燃煤小锅炉12933台。2016年我省关闭退出煤矿44处,化解过剩产能1361万吨,达到化解过剩产能不可恢复的标准,超额完成国家下达的目标任务。实行清洁能源替代利用,截至2017年底,全省非水可再生能源发电装机949万千瓦。加强商品煤质量监督管理,建立商品煤营销和质量监管体系,制定了《辽宁省煤炭经营监管办法实施细则》,严格了准入标准,并定期开展检查。

  2.控企。积极调整优化产业结构,化解过剩产能,淘汰落后产能。2016年,我省提前完成 “十三五”期间602万吨化解粗钢产能任务;2017年,淘汰水泥行业33条落后水泥磨机生产线,水泥产能421.5万吨;淘汰钢铁行业12座落后小高炉,生铁产能129万吨。开展煤电企业节能和超低排放改造,推广钢铁、建材、有色金属、石油、化工等重点行业大气污染防治清洁生产应用技术。开展工业挥发性有机物治理,全省炼油能力超过500万吨石化企业,已基本完成重点排污节点改造及第一轮“泄漏检测与修复”工作,涉工业挥发性有机物装置497套,已完成476套,完成率达95.8%。

  3.控尘。以“六个百分百”(工地周边围挡、物料堆放覆盖、工地湿法作业、路面硬化、出入车辆清洗、渣土车辆密闭达到百分百)为目标,加强城市扬尘管控。开展工地、路面、运输车辆、工业企业料场堆场专项整治。2017年,全省累计检查货运车辆2.5万余台次,有效推动了运输车辆扬尘污染治理。

  4.控车船。2016至2017年,全省淘汰黄标车及老旧车辆36.6万辆,2017年全省共核查出注册登记营运黄标车16153台,现已全部退出运输市场。联合开展流通领域成品油专项整治,积极推进落实国Ⅴ油品保供工作和国家成品油质量升级加价政策。划定黄标车限行区,各市主城区全部限行黄标车。开展了船舶排放区监督检查工作。

  5.控秸秆。实行秸秆禁烧县乡村组四级网格化监管。2017年,全省新建秸秆收储点、收储中心370多个,新增收储能力290多万吨,新增秸秆粉碎还田机具1500多台,作业面积增加330多万亩,新建(扩建)年秸秆利用量10万吨以上龙头企业8个。加大秸秆禁烧督察力度,省政府制定了《辽宁省秸秆焚烧防控责任追究暂行规定》,是全国首个省级秸秆焚烧污染管控问责规定。2016年以来,我省累计对147个乡镇政府、村组织进行了通报批评,对乡(镇)、村主要领导行政问责644人次,通报批评269人次,约谈140人次,诫勉谈话109人次,党内警告处分54人次,免职9人,处个人罚款27.68万元。

  6.控餐饮。各市以行政综合执法为主体,加大对餐饮服务业监督检查力度。取缔城市露天烧烤,开展餐饮服务业油烟、异味、废气排放专项整治。

  经过全省上下不懈努力,大气污染防治法在我省得到有效贯彻落实,圆满完成了国家“大气十条”终期考核目标,大气污染治理取得重要阶段性成果。2017年,全省达标天数平均为277天,达标天数比例为75.8%,高于国家年度考核指标1.3个百分点。全省6项主要污染物(PM10、SO2、NO2、PM2.5、CO、O3),与2016年相比,除二氧化氮(NO2)(31微克/立方米)同比持平、臭氧(O3)(157微克/立方米)同比上升1.3%外,其他4项指标均呈下降趋势。其中,可吸入颗粒物(PM10)为77微克/立方米,同比下降2.5%;二氧化硫(SO2)为28微克/立方米,同比下降17.6%;细颗粒物(PM2.5)为44微克/立方米,同比下降4.3%;一氧化碳(CO)为1.8毫克/立方米,同比下降10.0%。今年,全省大气环境质量继续呈改善趋势, 1-5月份,我省细颗粒物(PM2.5)、可吸入颗粒物(PM10)分别为47.84微克/立方米,同比下降14.5%和12.5%,达标天数比例为76.8%,同比提高8.2个百分点。

  二、法律实施中存在的主要问题

  虽然我省贯彻实施大气污染防治法取得了明显成效,但在执法检查过程中,也发现一些亟待解决的突出问题。

  (一)结构性污染较为突出。一是重化工业比重大,战略性新兴产业规模较小。产业结构和产品结构偏资源型、传统型、重工业型,产品附加值低,能耗高,污染重。新兴产业规模占工业总量不足10%,对产业结构调整的示范带动作用不强。服务业占比低于全国平均水平。二是结构性矛盾带来的节能减排压力突出。高耗能行业能耗比重连续几年呈递增趋势,2016年达到87.4%,而增加值占比仅为39.6%。三是高耗能、低效益的重工业经济结构加大了节能降耗的难度。据省统计局测算,2016、2017年,我省能耗总量符合国家考核标准要求,但能耗强度均未达到国家要求下降3.2%的考核要求,2016年能耗强度降幅为0.41%,2017年能耗强度降幅为1.61%。偏重的产业结构和能源结构为大气污染防治带来了难度,2015年我省共发生4次影响范围较广、持续时间较长的重度污染,均集中在沈阳、鞍山、本溪和辽阳等重化工业集中地区。

  (二)燃煤污染依然严峻。燃煤污染仍然是我省大气污染的首要因素。2016年全省煤炭消费总量为1.73亿吨,2017年总量为1.8亿吨,热电联产集中供热率仅为41.2%,特别是冬季采暖期间,煤炭消耗量大幅增加。尽管拆除燃煤小锅炉力度很大,但一些经济水平落后的县区和城区仍有部分燃煤小锅炉未完成拆除任务,对当地空气质量影响较大。同时,全省各地城中村、城乡接合部居民散煤燃烧污染,在冬季取暖期较为严重,散煤替代工作压力较大。“煤改电”供暖虽然提供了电价优惠政策,但在现有优惠政策下建设成本、运行成本仍然过高,还没有强有力的政策措施相配套。

  (三)企业污染仍然较重。检查中发现,我省仍然存在工业废气、燃煤锅炉、工业挥发性有机物治理不到位的问题。盘锦华锦集团生产现场有刺激性气味,工业挥发性有机物没有实现应收尽收,生产工艺检测与修复落后。“散乱污”企业污染严重,镁砂行业治理水平偏低。营口韦达耐火材料有限公司生产工艺落后,矿业扬尘污染治理不到位。建筑施工扬尘、运输遗撒、裸露地面、垃圾焚烧等污染管控未全部达到“六个百分百”的目标。沈阳金地半山麓建筑工地硬覆盖不全,没有在显著位置公示抑尘措施和责任人。一些地方煤电机组老化,提标改造滞后,部分地市由于历史原因,“城中有钢”“城中有化工”的顽疾仍没有得到根本扭转。

  (四)秸秆禁烧和综合利用仍是难点。秸秆焚烧是我省春秋季节的重要大气污染源之一。虽然我省各市实行严防死守,但仍有一些地区的农村存在春秋两季集中焚烧现象,农民和监管队伍打游击战、时间差,焚烧现象仍然屡禁不止。在秸秆综合利用方面,由于“饲料化、肥料化、能源化、原料化、基料化”的成本过高,缺乏政策支撑,企业开展秸秆综合利用的积极性不高,投入不足。典型的秸秆综合利用模式未得到有效推广,收储运体系不健全,综合利用率不高。

  (五)交通运输领域大气污染防治较为薄弱。一是柴油货车尾气污染治理手段薄弱,机动车和油品质量监管不到位,提供不合标柴油的黑加油站点在一些地方仍然存在。二是排放标准制定滞后,对检验不合格柴油货车,由于缺乏柴油货车排放技术标准,相当一部分所谓维修后达标车辆排放仍然不合格。三是清洁能源公交车投入不足,占比较低。2016年全省仅大连、盘锦两市城市公交财政投入占地方公共财政预算收入比例超过3%;本溪、沈阳、铁岭、鞍山、葫芦岛、丹东和辽阳7市不足2%。四是既有岸电设施利用率低,港口企业岸电设备严重闲置,投资收益严重失衡。

  (六)臭氧(O3)污染日益突出。需要注意的是,近年来我省臭氧(O3)作为首要污染物的天数日益增多。2014年,臭氧作为首要污染物仅为16%,2015年上升至23%,2016年攀升至37.3%,2017年又升至38.1%,严重影响我省“十三五”空气质量考核指标完成。目前国家对臭氧污染成因未形成明确的分析结论,且作为臭氧污染的主要因素之一,工业企业挥发性有机物治理仍处于起步阶段。

  三、有关对策建议

  检查组建议,全省上下要以习近平生态文明思想为指导,深入贯彻全国生态环境保护大会精神和我省生态环境保护电视电话会议精神,全面贯彻实施大气污染防治法,坚持用法律的武器治理污染,用法治的力量护卫蓝天。针对我省大气污染防治法执行中的弱项短板,调整优化产业结构,能源结构、运输结构、用地结构,强化区域联防联控和重污染天气应对,在“大气十条”目标如期实现、空气质量总体改善的基础上,制定蓝天保卫战三年作战计划,进一步明显降低细颗粒物浓度,明显减少重污染天数,明显改善大气环境质量。

  (一)进一步优化能源结构。要进一步优化能源结构,增加清洁能源使用,拓宽清洁能源消纳渠道,制定实施可再生能源发电保障性政策。研究制定支持清洁能源取暖的相关价格政策,积极争取从国家层面研究电供暖的价格优惠政策。加快推进气化辽宁,鼓励浅层地热能等清洁能源取暖,推广分布式能源、太阳能热水系统、电供暖系统等技术应用,推广供热计量改革。要大力推进煤炭消费减量替代和散煤治理,加强煤炭消费总量控制,降低煤炭能源结构比重,严格落实《煤炭消费总量控制实施方案》,限制高硫分、高灰分煤炭使用。加快完成生活和冬季取暖散煤替代,全省重点区域要逐步淘汰每小时35蒸吨以下燃煤锅炉,推广清洁高效锅炉。

  (二)强化工业企业大气污染综合治理。要全面整治“散乱污”企业,实施拉网式排查和清单式、台账式、网格化管理,分类实施关停取缔、分类搬迁、整改提升等措施。限期治理企业到期未达标的要依法关停。强化工业企业无组织排放管理,推进挥发性有机物排放综合整治,采取有效措施降低挥发性有机物排放总量。对重点区域和大气污染严重城市的钢铁、铸造、炼焦、建材、电解铝等产能压减力度提出明确要求,实施大气污染物特别排放限值。加大排放高、污染重的煤电机组淘汰力度,加快推动具备改造条件的燃煤电厂提标改造,不具备改造条件的燃煤电厂要逐步关停。全面排查影响大气质量重点行业环保设施运行管理及大气污染物达标排放情况,加大对违法行为处罚力度。对重点污染源严格实行实时在线监测。

  (三)打好柴油货车污染治理攻坚战。要以开展柴油货车超标排放专项整治为抓手,统筹开展油、路、车治理。严厉打击生产销售不达标柴油货车及排放检验机构检测弄虚作假等违法行为。各市要明确清洁能源公交车三年扩增计划,大幅度提高占比率。加快淘汰老旧车、老旧船舶、工程机械和农业机械,鼓励清洁能源车辆、船舶的推广使用。建设机动车排放监控系统,完善机动车遥感监测网络。严厉打击生产、销售和使用非标车(船)用燃料行为,彻底清除黑加油站点。推进钢铁、电力、电解铝、焦化等重点工业企业和工业园区货物由公路运输转向铁路运输,提高大宗货物铁路水路货运比例。严格实施船舶和非道路移动机械大气排放标准。

  (四)积极应对重污染天气。强化区域联防联控联治,统一预警分级标准、信息发布、应急响应,采取应急减排措施,实施区域应急联动,有效降低污染程度。完善应急预案,明确政府及相关各部门、企业的应急责任,科学确定重污染期间管控措施和污染源减排清单。指导公众做好重污染天气健康防护。推进预测预报预警体系建设,进一步提升空气质量预报能力。冬季采暖季节,对重点行业企业实施错峰生产、错峰运输。

  (五)提高秸秆综合利用水平。一是继续深入推进秸秆综合利用试点。以玉米、水稻秸秆处理为重点,加强试点,完善扶持政策,拓宽利用渠道,创新工作方法,健全政府、企业和农民三方共赢的利益链接机制。二是完善秸秆收储运服务体系。采取市场化运作的方式,引进秸秆规模加工企业,或组织专业合作组织、种植大户、农村经纪人领建,逐步建立政府推动、企业和合作组织牵头、农户参与、市场化运作的秸秆收储运服务体系。三是加强督导和典型模式推广。加强跟踪调度和跟踪检查,确保各项政策措施落实到位。总结推广秸秆综合利用典型模式,引导企业和社会主体投资参与,加强跟踪调度和跟踪检查,确保各项政策措施落实到位。四是加大宣传教育和技术培训,普及秸秆综合利用知识。

  (六)形成大气污染全民共治的良好氛围。充分利用报刊、广播电视、新媒体、学习培训等多种形式,多渠道多层次开展大气污染防治法宣传教育。不断提升党员干部的环境保护责任意识和公民的环境保护意识;向企业进行大气污染防治法及相关法规、政策普法宣传和环境安全教育,强化企业大气污染防治的主体意识,依法承担“谁污染、谁治理”的法律责任;积极发挥新闻媒体的监督作用,对大气污染典型案件进行跟踪报道和公开曝光,进一步营造强大的社会舆论氛围,提升全民共治的良好局面。

  (七)强化大气污染防治的科技支撑。加大科技投入,加强科技研发,加快科技成果转化,发挥科学技术在大气治理中的支撑作用。促进省内外科研力量整合,开展技术攻关和路径选择,加快大气污染源解析和污染成因分析的科学研究,增强大气防治工作的针对性和可操作性。加强霾、臭氧(O3)等污染成因的科学研究,提出科学结论,为治理大气污染提供科技保障。

  (八)落实“党政同责、一岗双责”。强化党的领导,严格落实大气污染防治“党政同责、一岗双责”。充分发挥环保督察的利剑作用,对那些生态环境意识不强,形式主义、官僚主义问题突出,不顾生态环境盲目决策,对违法行为无动于衷、查处不力的领导干部,要真追责、敢追责、严追责。对那些严重污染大气质量的排污企业不管在税收上贡献多大,都要依法处理,绝不手软。

  奉法者强则国强,奉法者弱则国弱。令在必信,法在必行。法律的生命力在于实施,关键在真抓,靠的是严管。相信在党中央国务院的坚强领导下,在省委、省政府的安排部署下,在省人大常委会的有力监督下,我省一定能够全面贯彻大气污染防治法,打赢蓝天保卫战,还人民群众蓝天白云、繁星闪烁的美好期盼!

  辽宁省人大环资城建委

  2018年7月23日


文章来源:辽宁日报 作者:

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